1. Tiến trình cải cách tổ chức bộ máy của Trung Quốc và những kết quả đạt được
Trung Quốc có diện tích 9,6 triệu km2; dân số 1,39 tỷ. Gồm 23 tỉnh[1], 4 thành phố trực thuộc Trung ương, 5 khu tự trị[2], 2 đặc khu hành chính (Hồng Kong, Ma Cao). Từ 1978 đến nay, sau 40 năm cải cách, mở cửa, Trung Quốc đã đạt thành tựu nổi bật: chiếm 15% GDP thế giới. GDP đầu người năm 1978 là 190 USD, cuối 2017 là 9000 USD. Thu ngân sách năm 2017: 2.600 tỷ USD.
Cơ cấu quản lý theo chiều dọc gồm 5 cấp hành chính; 1) Cấp Trung ương. 2) Cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khu tự trị; 3. Quận (ở Thành phố trực thuộc Trung ương), Thành phố trực thuộc tỉnh, Châu (thuộc Khu tự trị); 4. Huyện, Thành phố cấp huyện, Văn phòng làm việc của Quận (Thành phố trực thuộc trung ương) tại các tuyến đường, khu phố[3]. 5) Xã, thị trấn (HĐND ở thôn làng, cộng đồng dân cư không phải là cấp hành chính).
Cơ cấu quản lý theo chiều ngang gồm 4 hệ thống. 1) Hệ thống đảng. 2) Đại hội đại biểu nhân dân (có 5 cấp). 3) Hành chính (Quốc Vụ viện – Chính phủ và các cấp chính quyền). 4. Hội nghị Hiệp thương chính trị[4]. Ngoài Đảng Cộng sản, Trung Quốc còn có 8 đảng phái dân chủ, tham gia đóng góp ý kiến cho Đảng Cộng sản. Hội nghị hiệp thương chính trị được xem như cơ chế tư vấn.
Từ khi thành lập nước năm 1949 đến nay, Trung Quốc đã tiến hành nhiều cuộc cải cách, trong đó tập trung cải cách tổ chức bộ máy, cải cách công vụ, công chức, tinh giản biên chế, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức với chu kỳ cơ bản là 5 năm 1 lần.
Qua mỗi chu kỳ cải cách, tổ chức bộ máy của Trung Quốc đều có những thay đổi lớn, đáp ứng yêu cầu chính trị và phát triển. Tới thời điểm này, có thể tổng hợp được một số kết quả nổi bật trong công tác cải cách tổ chức bộ máy của Trung Quốc như sau:
Một là, Trung Quốc đã chuyển đổi tương đối thành công chức năng Chính phủ theo định hướng phục vụ; tinh gọn bộ máy; kết hợp giữa tăng cường giám sát, kiểm tra với nới lỏng, tự chủ quản lý, phân cấp phân quyền; tăng cường quyền lực và ràng buộc trách nhiệm. Phương châm cải cách: Nhà nước nhỏ xã hội lớn. Chính quyền sẽ kịp thời xuất hiện, đáp ứng nhu cầu người dân, doanh nghiệp; khi người dân không cần, không thấy chính quyền đâu; đa dạng hóa chủ thể cung ứng dịch vụ công. Trong 5 gần đây, cải cách đã tập trung vào mục tiêu: 1) Tăng cường vai trò của thị trường. Đến năm 2016, trình độ thị trường hóa về giá cả đạt 97.01%, tỷ lệ về chính quyền quản lý giá cả đạt 2,99%, trong đó tỷ lệ Chính phủ Trung ương quản lý giá cả đạt 1,45%. Dự án do Chính phủ Trung ương định giá giảm 80%, dự án do Chính quyền địa phương định giá giảm 50%; 2) Tăng cường chức năng phục vụ (dịch vụ) công. Từ năm 2011 đến cuối 2016, tổng chi ngân sách cho các dịch vụ công như giáo dục, y tế, văn hóa thể thao, truyền thông, an sinh xã hội, an ninh công cộng, nhà ở… tăng từ 53,67% lên 56,95%.
Hai là, tinh giản, cải cách bộ máy trên cơ sở cải cách chế độ thẩm tra và phê duyệt, với phương châm 3 tối đa: Giảm tối đa thời gian xử lý; hạn chế tối đa phạm vi thẩm tra việc lập hồ sơ (thành lập doanh nghiệp chẳng hạn); giảm tối đa những việc, những hoạt động thẩm tra, kiểm tra của cơ quan đối với doanh nghiệp. Thành lập đơn vị chuyên trách về đơn giản hóa thủ tục hành chính để thống kê, rà soát các danh mục, quy trình thủ tục hành chính của các cơ quan. Những thủ tục nào không cần Trung ương phê duyệt thì phân quyền cho cấp tỉnh. Hầu hết các tỉnh đều có Trung tâm phục vụ công dân (Trung tâm hành chính công), thụ lý theo cơ chế một cửa, có thời hạn hoàn thành và sử dụng hệ thống mạng điện tử giải quyết công việc. Thủ tục nào không cần phê duyệt thì mở cửa cho thị trường (Giảm 618 thủ tục thẩm tra, phê duyệt – 40%; Trung ương xác định 283 thủ tục để địa phương thực hiện). Tổng hợp, gộp các chức năng liên quan đến kiểm tra, giám sát từ nhiều cơ quan vào một. Thúc đẩy cách thức lập Danh mục quyền lực hành chính (công khai các danh mục thủ tục hành chính ra xã hội), ngoài danh mục này không được quy định thêm. Áp dụng phương pháp kiểm tra ngẫu nhiên đối với cả đối tượng kiểm tra và cả người đi kiểm tra. Quá trình và kết quả kiểm tra đều phải công khai, minh bạch cho quần chúng nhân dân. Từ đó, nâng cao hiệu suất hành chính; như quá trình thành lập doanh nghiệp từ 2 tháng xuống còn 2 tuần, thậm chí còn 2 ngày; Nâng bậc xếp hạng kích thích sức sống của thị trường xã hội từ 96 lên 18.
Ba là, tập trung cải cách cơ quan Trung ương Đảng cũng như Quốc Vụ viện với phương châm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với các lĩnh vực. Cuộc cải cách liên quan đến 20 cơ quan Trung ương Đảng; 9 cơ quan không còn hoặc sáp nhập, đổi tên 4 cơ quan, thành lập mới 3 cơ quan. Đối với Quốc Vụ viện: Còn 26 Bộ, giảm 12 cơ quan cấp Bộ, thành lập 16 Cục và Ủy ban (cơ quan thuộc Chính phủ). Thành lập Ủy ban Giám sát nhà nước (Trung ương có Ủy ban Kiểm tra, kỷ luật: khó giám sát đối với cán bộ thực hiện công vụ mà không là đảng viên. Trước đây Quốc Vụ viện có Thanh tra, nay không còn nữa, mà thành lập Ủy ban giám sát nhà nước thuộc Quốc hội có thể giám sát toàn bộ cán bộ, công chức thực hiện công vụ. Nhân sự ở Thanh tra chuyển sang Ủy ban giám sát nhà nước). Ủy ban giám sát nhà nước cùng chung trụ sở với Ủy ban Kiểm tra, kỷ luật Trung ương).
Các nội dung trên cho thấy Trung Quốc tập trung kiện toàn vai trò của Đảng đối với các công tác quan trọng: Thành lập một loạt các ủy ban lãnh đạo của Trung ương Đảng, thẩm thấu vào hệ thống Chính phủ (đặt Văn phòng làm việc tại các cơ quan chính phủ). Ví dụ: Ủy ban quản lý đất nước theo pháp luật của Trung ương (hệ thống đảng) có văn phòng đặt tại Bộ Tư pháp; Ủy ban Thẩm kế Trung ương (thuộc Trung ương Đảng) có Văn phòng đặt tại Sở Thẩm kế (Cơ quan cấp Bộ có vai trò kiểm soát tài chính); Ủy ban Lãnh đạo Giáo dục Trung ương có Văn phòng đặt tại Bộ Giáo dục. Có thể nói đây là bước chuyển về hệ thống lãnh đạo: Việc đặt Văn phòng tại Bộ liên quan tạo thuận lợi cho việc kết nối, liên thông và chỉ đạo công tác kịp thời.
Cải cách được triển khai theo hướng Chính phủ ngày càng giống cơ quan thực thi các nghị quyết quan trọng (các Nghị quyết quan trọng liên quan đến an sinh xã hội đều do Trung ương Đảng quyết định). Các chính sách, quyết sách trong các lĩnh vực quan trọng phải do Đảng nắm. Đồng thời, tăng cường khâu tổ chức thực hiện, các cơ quan có chức năng tương đồng phải sáp nhập để tăng cường năng lực thực thi của hệ thống chính phủ, chính quyền.
Theo đó, thực hiện sáp nhập hoặc làm việc chung trụ sở. Ví dụ: hợp nhất Trường Đảng với Học viện Hành chính ở các tỉnh: Một cơ quan có 2 hệ thống, 2 mảng chuyên môn, chung một trụ sở. Ở Trung ương, đang trong quá trình sáp nhập giữa Trường Đảng Trung ương và Học viện Hành chính Quốc gia. Thành lập Viện nghiên cứu lịch sử Trung Quốc trên cơ sở sáp nhập 3 cơ quan: Nghiên cứu về lịch sử Đảng Trung ương; Biên dịch (Tư tưởng Mác-Lê Nin); Nghiên cứu về Văn kiện Đảng. Sáp nhập Cục Công chức – cơ quan thuộc Quốc Vụ viện vào Ban Tổ chức Trung ương. Sở Xuất bản thông tin Quốc gia (cơ quan cấp Bộ) sáp nhập với Cục Điện ảnh thành Cục Tuyên truyền Trung ương Trung Quốc. Hiện nay, đang trong quá trình sắp xếp tổ chức, nhân sự bên trong các cơ quan sáp nhập.
Cải cách lần này đi sâu vào cải cách toàn diện trong Quốc Vụ viện. Sáp nhập các cơ quan có chức năng giống nhau và thành lập những cơ quan mới để xử lý các chức năng, nhiệm vụ mới. Ví dụ: Thành lập Bộ Tài nguyên Thiên nhiên từ sáp nhập Bộ Tài nguyên và Đất đai; Cục Hải dương Quốc gia; Cục Thông tin đo đạc, bản đồ. Thành lập Bộ Văn hóa và Du lịch từ sáp nhập Bộ Văn hóa và Tổng cục Du lịch Quốc gia. Thành lập mới 2 Bộ: Bộ về quân nhân xuất ngũ (cựu quân nhân) và Bộ quản lý khẩn cấp. Các hoạt động cải cách phổ biến nhất hiện nay không phải là sáp nhập, giảm biên chế mà điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ các bộ, ban, ngành cho phù hợp. Ví dụ: đưa tất cả các chức năng, nhiệm vụ từ các bộ, cơ quan liên quan đến nông nghiệp về Bộ Nông nghiệp. Cải cách lần này tập trung vào vấn đề xây dựng xã hội. Quốc Hội sẽ thành lập 1 Ủy ban xây dựng xã hội. Chính hiệp (giống Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) sẽ thành lập Ủy ban Nông nghiệp và Nông thôn. Cải cách lần này còn tăng cường chức năng quản lý theo pháp luật; kiện toàn Bộ Tư pháp: Trước kia có Văn phòng chế độ pháp luật thuộc Quốc Vụ viện (Cấp Bộ), nay đưa chức năng và nhân sự về Bộ Tư pháp; Quy phạm hóa công tác lập pháp của Quốc hội: Ủy ban Pháp luật của Quốc hội đổi tên thành Ủy ban Hiến pháp và Pháp luật, giúp tăng cường công tác lập pháp.
Bốn là, tập trung xây dựng xã hội thông tin hóa và Chính phủ điện tử (CPĐT) gắn với cơ cấu tổ chức, bộ máy phục vụ nhiệm vụ nói trên. Chính phủ Trung Quốc đang xây dựng một sân chơi cung cấp dịch vụ công: các cơ quan cung cấp dịch vụ trên internet. Mục tiêu đến 2020, tất cả dịch vụ công phải đưa lên mạng hết. Trung Quốc coi Không gian mạng là không gian thứ tư (cùng Đất đai, Bầu trời, Vùng biển); coi trọng áp dụng công nghệ, kỹ thuật, đồng thời chú trọng an ninh mạng. Năm 2015, Hội nghị trung ương 5 khóa 18 đề ra mục tiêu Dữ liệu lớn thành chiến lược quốc gia để nắm thông tin phân tích, hoạch định chính sách kịp thời, chính xác, thúc đẩy phát triển kinh tế. Tư duy xây dựng CPĐT rất rõ: 1) Quy hoạch vĩ mô: làm tốt thiết kế cấp cao: Từ trung ương đến các tỉnh đều có quy hoạch, mỗi bộ, ủy ban đều có quy hoạch, cấp dưới phục tùng cấp trên. 2) Tự chủ về vi mô: Từng cơ quan, địa phương thực hiện chiến lược phát triển, có cách làm cụ thể để phát huy tính chủ động, sáng tạo. 3) Cơ sở hạ tầng: cân nhắc theo thứ tự ưu tiên, phân loại thúc đầy thành một dây chuyền. 4) Hiệu suất trên hết: Hệ thống phải phát huy tối đa hiệu suất, số lượng, giá thành, tính thuận tiện trong phục vụ. Có Báo cáo về công tác xây dựng CPĐT hàng năm để có biện pháp thúc đẩy các cơ quan, chính quyền. 5) Từng bước sáp nhập trang mạng, phục vụ theo cơ chế một cửa liên thông. Năm 2016: 80 tỉnh, thành phố thí điểm mô hình: 1 mã số (sử dụng 1 mã số CMTND là mã số duy nhất đăng ký vào trang mạng chính quyền) -1 cửa sổ (thụ lý theo cơ chế 1 cửa để chia sẻ, trao đổi thông tin và giải quyết dịch vụ hành chính) -1 mạng lưới (làm thủ tục chỉ trên 1 trang mạng). Từ việc ứng dụng CNTT và xây dựng CPĐT, sẽ dẫn đến thay đổi về cơ cấu tổ chức, phương pháp làm việc và cơ chế phối kết hợp công tác trong nội bộ cơ quan nhà nước cũng như trong phong cách, hiệu quả phục vụ công dân.
Năm là, thành lập hệ thống Ủy ban giám sát. Đây là quyết sách quan trọng, để quyền giám sát trở thành hệ thống độc lập nhằm tăng cường quản lý, giám sát công chức. Ủy ban Giám sát (Do Ủy viên Bộ Chính trị đứng đầu), được thành lập từ Trung ương xuống địa phương: kiểm tra việc thực thi công vụ của công chức, các nhân viên sự nghiệp (như viên chức của Việt Nam), những người quản lý trong doanh nghiệp quốc hữu, và những người thực thi công vụ khác. Ủy ban này gồm các chức năng trước kia chủ yếu từ 3 cơ quan: Bộ Giám sát, Cục chống tham nhũng và hối lộ (Thuộc Viện Kiểm sát), Cơ quan phòng ngừa tham nhũng (thuộc Chính phủ). Ủy ban Kiểm tra kỷ luật trung ương (của Đảng) và Ủy ban Giám sát do Quốc Hội thành lập, làm việc chung trụ sở, nhưng chức năng khác nhau. Ủy ban Kiểm tra kỷ luật trung ương tập trung vào mặt kỷ luật đảng đối với tất cả đảng viên. Ủy ban giám sát tập trung vào mặt pháp luật của công chức lãnh đạo, có thể không là đảng viên (đảng viên vi phạm pháp luật chắc chắn là kỷ luật đảng). Ủy ban Kiểm tra kỷ luật trung ương lãnh đạo về mặt chính trị đối với Ủy ban kiểm tra giám sát.
2. Định hướng chiến lược về cải cách tổ chức bộ máy của Trung Quốc trong thời gian tới
Từ những kết quả tổng hợp ở trên cho thấy, cải cách tổ chức bộ máy của Trung Quốc không chỉ tập trung vào khối Quốc Vụ viện (Hành pháp, hành chính) mà cả hệ thống đảng, đoàn thể (Chính hiệp). Cải cách từng bước tổ chức bộ máy trong khung khổ cải cách chung và gắn kết nhịp nhàng với các cuộc cải cách trong các lĩnh vực khác. Tại phiên họp toàn thể lần thứ 3 của Đại hội 19 tháng 3/2018, Đảng Cộng sản Trung Quốc tiếp tục nhấn mạnh nhiệm vụ cải cách tổ chức bộ máy của hệ thống Đảng và Nhà nước. Đại hội đã thông qua một số phương án cải cách tổ chức bộ máy với nhiều nội dung mới, mang tính hệ thống, toàn diện hơn đối với cả bộ máy Đảng, Nhà nước, quân đội trên khắp các lĩnh vực, từ Trung ương đến địa phương và phạm vi toàn quốc.
Trung ương Đảng đã xác định yêu cầu mới hiện nay là cần giải quyết tình trạng phát triển thiếu cân bằng của kinh tế Trung Quốc. Theo đó, kết cấu quyền lực nhà nước cần có những thay đổi; phân công quyền lực khoa học, rõ chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của các bộ, ban, ngành; sáp nhập các cơ quan có chức năng tương đồng nhằm nâng cao năng lực quản trị quốc gia để thích ứng với yêu cầu mới của kinh tế-xã hội.
Mục tiêu của cải cách bao gồm: 1) Xây dựng hệ thống hành chính toàn diện và hoàn chỉnh, phù hợp giữa chức năng và tổ chức trong mỗi bộ máy, mỗi cơ quan; 2) quy trình khoa học, tiêu chuẩn hóa, quy phạm hóa, phù hợp với yêu cầu thực thi quyền lực; 3) Vận hành với hiệu quả cao, đáp ứng được yêu cầu về kết quả, hiệu quả thực thi quyền lực. Trong đó, nhiệm vụ hàng đầu của cải cách là nhằm hoàn thiện chế độ lãnh đạo toàn diện của Đảng. Đây là sự chuyển biến, thay đổi rất mới nhằm giải quyết một số bất cập từ tình trạng tập trung vào hệ thống chính quyền, coi nhẹ vai trò của hệ thống đảng, có nguy cơ xa rời sự lãnh đạo của Đảng. Trung ương Đảng tập trung lãnh đạo cả 3 mối quan hệ:
1) Quan hệ giữa Đảng và xã hội của Trung Quốc: nhấn mạnh vai trò lãnh đạo toàn diện, mọi mặt của Đảng;
2) Quan hệ giữa Đảng với Chính hiệp (Hiệp thương Nhân dân) và bộ máy hành chính nhà nước: Đảng lãnh đạo toàn diện, mọi mặt;
3) Trong nội bộ hệ thống đảng: Trung ương Đảng tập trung lãnh đạo toàn diện, mọi mặt. Chỉ khi Trung ương lãnh đạo mọi mặt trong hệ thống đảng thì Đảng mới lãnh đạo toàn diện, mọi mặt được. Chỉ khi Đảng lãnh đạo bộ máy hành chính và Chính hiệp thì mới có thể lãnh đạo được xã hội.
Đặc điểm của cải cách lần này thực hiện toàn diện trên tất cả các mặt: Đảng, Chính (Chính phủ + Chính hiệp), Quân (Quân đội), Dân (và các tổ chức xã hội), Học (Giáo dục: cải cách hiện chưa đề cập đến). Chuyển đổi vai trò, chức năng của Chính phủ và các cấp chính quyền sang định hướng phục vụ; tinh gọn bộ máy tổ chức, phân cấp phân quyền rành mạch; biên chế các cơ quan phải tuân thủ quy định của pháp luật. Đang đẩy mạnh cải cách tổ chức bộ máy ở cấp Trung ương; chính quyền cấp tỉnh phải hoàn thành trước tháng 3/2019. Cải cách phải phủ hợp với mục tiêu, yêu cầu mới do Đại hội 19 đề ra; xây dựng được hệ thống, chế độ, cơ cấu vững chắc và ổn định. Cải cách lần này diễn ra với quyết tâm chính trị rất cao trong sự tự tin về chế độ chính trị XHCN đặc sắc Trung Quốc.
Phạm Đức Toàn – Quyền Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Bộ Nội vụ
[2] Gồm nhiều dân tộc thiểu số, tương đương cấp tỉnh, nhưng có nhiều quyền tự trị hơn tỉnh, ví dụ: Khu Tự trị Quảng Tây
1. Nội dung, tài liệu của Đoàn cán bộ lãnh đạo cấp bộ, cấp tỉnh đi nghiên cứu về cải cách hành chính tại Trung Quốc từ ngày 27/4-06/5/2018.
2. Feng Jun, et al (2016): China’s New Strategies for Governing the Country. Understanding Modern China Series. People’s Publishing House. ACA Publishing Ltd.
3. Jiang Haishan, Jiang Junjie, Yu Hongsheng, et al (2016): An Insider’s Guide to the Inner Workings and Structure of the Chinese Government and Public Services. Understanding Modern China Series. People’s Publishing House. ACA Publishing Ltd.
Nguồn: https://tcnn.vn/news/detail/40350/Mot-so-cai-cach-trong-to-chuc-bo-may-cua-Trung-Quoc-hien-nay.html
